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来源：习惯成自然网编辑：河源市时间：2025-04-05 06:46:34

是否还应包括司法监督，被监督者对监察机关的监督行为不服，可否向人民法院提起诉讼，这是国家监察法立法时需要认真研究的问题。

国家监察法立法有必要适当引入司法救济机制，即监察对象对于监察机关采取的限制人身自由的强制措施（如留置）、对财产的部分强制措施（如查封、冻结、扣押、搜查等），以及个别最严厉的行政处分决定（如开除公职）不服，国家监察法应赋予相对人向法院提起诉讼的权利。[19]双规为原党内法规《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第28条第1款第3项的规定：要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出解释和说明。

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深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。后者主要实施纪律监督。[14]见《人民检察院组织法》第10条第2款。但监督者本身也应该接受监督。[11]当然，国家监察机关与中央军委有所区别，军委只有中央一级，国家监察机关则将设置于中央和地方各个级别。

这不仅是保证办案质量的要求，也是保障当事人人权的法治要求。（3）就监察机关的专项工作报告作出决议和向社会公布。规范性文件的相对制度权威可以直接来源于立法机关的授权，但从更加根本的层面说，相对制度权威立基于宪法对于行政机关的定位。

而若上位法并未就有关的条件或者范围作出规定，那么应进入第二步审查。公民听从政府权威性的指令，社会即能形成秩序，众人不必为陷入自然状态而担忧。随着中国法院司法审查规范化程度的不断提高，司法权的运用方式也必将日益精细，各种类型司法裁量标准也将具有越来越重要的地位。[3]这种判断明确而清晰，不需要进行政策考量。

(三)承担政治责任行政机关在法律的框架内活动，既要承担法律责任，同时也需要承担政治责任。而广义的合法性判断则常常涉及原则阐释与利益衡量，针对那些没有直接上位法条文依据的规范性文件。

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[49] 德国虽然奉行对行政行为极为严格的审查模式，但是在环境治理、规划计划等需要大量专业知识的问题上仍然对行政机关的决策表现出了高度尊重的态度。[53]参见钦业等与高密市规划局工程规划许可纠纷上诉案，山东省潍坊市中级人民法院[2012]潍行终字第50号行政判决书。[21]See Joseph Raz, The Authority of Law:Essays on Law and Morality, Oxford University Press, 1979, p.8. [22]不能成为实践理由的理论权威事实上并没有形成真正的权威，智识权威也需要与实践权威结合方能真正发挥其影响力，因此并不存在纯粹的智识权威。[57]这种审查程度类似于英国行政法上的温斯伯里不合理性原则(Wednesbury unreasonableness)。

所谓温斯伯里不合理性原则是指行政机关的决定是如此地不合理性，以至于任何有理性的人都不会做出这样的决定。就此，本文作者认为，为避免司法审查规范性文件层次的模糊性，于理论上有必要建构起引导法院就不同类型的上位法依据不明确之规范性文件区别对待的标准，法院根据这一标准决定司法审查是否会过度干预行政，并相应适用不同的审查方式。[11]就像A可以命令B走出书房，或者留在书房里面，具体的内容皆无关紧要，B只是在遵守A具有权威性的命令。[20]科耶夫所提出的主人的权威和法官的权威与韦伯法理型权威的关联并不明显：奴隶接受主人的支配、争议双方接受法官的裁决并没有被韦伯归入他的纯粹分类，科耶夫主人的权威依照韦伯所举的例子应该被归入卡里斯玛型权威的范畴之内。

本文作者认为，结合目前中国的司法审判实际，在两种情形下可以认为规范性文件具有理论权威性：第一，规范性文件属于技术标准。比如中国银监会发布的《银行业消费者权益保护工作指引》(银监发[2013]第38号)，在正式公布以前，曾经以公告的形式向社会公开征求意见，[47]其形成过程的开放性和公众参与程度不逊于一般政府规章。

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不过，事前的充分考虑往往需要耗费大量的精力与金钱，并且会显著拖慢行政管理的进程。参见[德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版，第274页。

[15] 以上所述权威性的特点是一般化的，若具体到司法与行政的关系之上则需要进行一些调整。且诸如运用比例原则审查之类在本质上属于合理性判断的审查方式，于理论上亦被接受为一种合法性审查。[41] 显然本条只是一个概括性的规定，并没有对行政机关作出具体授权。本文所称权威性是指某个主体或某项事物所具有的一种特性，此特性独立于该主体行为或该事物的具体内容，可以替代受其影响的主体的自治状态，并起到协调后者行为或替代其作出更明智决定的功能。推而广之，行政机关除了执行法律规范以外，它们起到的一个重要功能在于在各个领域中建立起基本的社会秩序，其方式往往是通过制定规范性文件。对于技术规范是否属于规范性文件，学术界存在争议，但司法实践已经认可了药品标准、环境标准等对法院的约束作用。

为保证决策贯彻的有效和最终责任的清晰，此类决策应被赋予相对制度权威而获得法院的尊重。司机可以替代交警临时地指挥交通，但并非一般主体都能替代环保部门制定环境标准。

本部分接下来将分别探讨规范性文件具有相对制度权威的情形。而不存在这些事由的文件，法院则应给予较高程度的审查。

[30]但若检视立法条文，可以被认为恰当的授权条款寥寥无几，大多数法律所作的规定是职权性的，而不是对行政机关清晰的授权。但从审判实践来看，我们可以确信这种合法性包括了狭义和广义的合法性，也即在很大程度上纳入了合理性的因素。

[58]事实问题和法律问题之间甚至还存在相互转化的可能性。因此，法院对于此行政法规、规章和其他规范性文件的不同态度在法理上反映的是三类规则形成过程的复杂性或正式性程度。受案范围已经为现行法律所确定，但在审查深度方面，权威性概念仍有作用空间，一般而言，权威性程度大，则司法审查程度小。需要考察的问题是，立法机关怎样的表述才算是赋予了行政机关以权威。

第五部分在前文的基础之上，对于如何设计我国行政诉讼中针对规范性文件的不同审查层次提出初步构想。[46]虽然，最高法院的一系列判决并没有否认其它影响法院审查深度的因素的存在，但是制定程序的不同显然是影响法院态度的一条重要的分水岭。

对此，本文作者认为，根据这一原因被法院承认具有相对制度权威的规范性文件必须具有临时性的特征，因为不论是及时行政还是试验行政，都是在时间有限这一约束条件下的行为，否则它们将失去其本身的意义。因此，对于规范性文件进行广义合法性审查并没有背离我国行政诉讼的现有框架。

在我国的行政实践中，因承担政治责任而具有权威性的规范性文件也并不鲜见。在此引入权威性概念不仅仅是为了描述上简便与统一的需要，同时，权威性概念本身所具有的内涵可以为司法尊重提供规范意义上的解释。

总的来说，法院对于规范性文件的判断可以分为两步：第一步为传统的狭义合法性审查，即根据明确的上位法条文进行判断。[44]United States v. Mead Corp., 533 U.S.218, 234-39(2001). [45]Chevron U.S.A. v. NRDC, ?467 U.S.837?, 842(1984). [46]Skidmore v. Swift Co., ?323 U.S.134?(1944). [47]参见《中国银行业监督管理委员会关于公开征求银行业消费者权益保护工作指引(征求意见稿)意见建议的公告》。不过这并不代表权威不能独立于权力而存在，在本文作者看来，权力无法脱离权威，但权威可以不依靠权力。不过，这里所谓的内容衔接应有较为严格的要求，只有下级政府严格按照上级政府的要求和部署行事，其行为方能被认为体现了上级政府的权威。

[25]不过美国法院在实际操作中掌握的标准大大低于他们的德国同行，除了谢克特家禽公司诉合众国案[26]以及合众国诉巴特勒案[27]等几个个例以外，美国法院几乎没有判决过立法授权违宪，宽泛的立法语言往往也被认为可以属于合法的授权。[14]因此，建议只能产生第二阶的理由，而无法像权威性的命令那样产生第一阶的、排他性的理由。

所以，在此处，规范性文件将会分为两类：如果其具有上位法的明确依据，那么审查到此结束，法院可径直作出判断。另外，前文提及的《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》(国办发[1995]第27号)虽然是国办发文件，但该规则在制定过程中存在经国务院同意这一事项

此案是美国法院尊重行政机关专业知识的典型。比如，承担我国各地经济发展与社会稳定政治责任的主体是各级地方政府而不是法院，[10]政府为实现上述目标所制定的规范性文件即带有某种促使法院尊重的特性。

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